Le rapporteur public peut conclure deux fois sur la même affaire
Conseil d’Etat, 6ème – 5ème chambres réunies, 11 mars 2026, n°497920, Mentionné aux tables du recueil Lebon
Rapporteur public – indépendance de la juridiction administrative
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Faits : A la suite de l’abattage de plusieurs arbres par une commune, une association de défense de l’environnement et un riverain ont saisi ladite commune d’une réclamation indemnitaire. Le Tribunal administratif et la Cour administrative d’appel ont successivement rejeté la demande et 2018 et en 2020. Saisi en cassation, le Conseil d’Etat a cependant annulé l’arrêt de la Cour administrative d’appel (instance n° 443215) et renvoyé l’affaire devant cette même Cour qui, par un nouvel arrêt du 16 juillet 2024, a de nouveau rejeté la requête sur le fond.
Les requérants ont alors saisi Conseil d’Etat d’un nouveau pourvoi dans lequel était notamment soutenu l’irrégularité de l’arrêt de la Cour au motif que le rapporteur public ayant conclu devant la cour administrative d’appel de Nantes lors du second examen après renvoi par le Conseil d’Etat avait déjà conclu devant le tribunal administratif de Caen à l’occasion du jugement de première instance faisant l’objet de l’appel.
Problématique : Un rapporteur public peut-il conclure deux fois dans la même affaire, en première instance et en appel ?
Considérant de principe : « Le rapporteur public, qui a pour mission d’exposer les questions que présente à juger le recours sur lequel il conclut et de faire connaître, en toute indépendance, son appréciation, qui doit être impartiale, sur les circonstances de fait de l’espèce et les règles de droit applicables ainsi que son opinion sur les solutions qu’appelle, suivant sa conscience, le litige soumis à la juridiction à laquelle il appartient, prononce ses conclusions après la clôture de l’instruction à laquelle il a été procédé contradictoirement. Si le rapporteur public participe à la fonction de juger dévolue à la juridiction dont il est membre, il ne fait pas partie de la formation de jugement et n’assiste pas au délibéré, tant devant le tribunal administratif que devant la cour administrative d’appel, dans les affaires sur lesquelles il a présenté ses conclusions. Ni le principe d’impartialité qui s’impose à toute juridiction, ni aucune règle générale de procédure ne s’opposent, à peine d’irrégularité de la décision rendue, à ce qu’un rapporteur public ayant conclu sur une affaire devant le tribunal administratif en première instance présente ses conclusions sur la même affaire en appel. Il suit de là que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que l’arrêt attaqué serait entaché d’une irrégularité, au motif que le rapporteur public ayant conclu devant la cour administrative d’appel de Nantes lors du second examen après renvoi par le Conseil d’Etat avait déjà conclu devant le tribunal administratif de Caen à l’occasion du jugement de première instance faisant l’objet de l’appel. »
Analyse :
Aux termes de l’article L. 7 du code de justice administrative, « un membre de la juridiction, chargé des fonctions de rapporteur public, expose publiquement, et en toute indépendance, son opinion sur les questions que présentent à juger les requêtes et sur les solutions qu’elles appellent ».
Dans ses conclusions, M. le rapporteur public AGNOUX proposait d’accueillir le moyen soulevé par les requérants en rappelant que le principe d’impartialité imposait à tout magistrat administratif de :
- Ne pas conclure sur une affaire dont il aurait eu à connaître durant la phase précédant l’instance juridictionnelle (commission administrative, médiation) ;
- Ne pas participer à une formation de jugement ayant à statuer sur les mêmes questions s’il a préalablement conclu sur cette affaire ;
Et d’ajouter qu’ « un membre d’une juridiction ne saurait être placé dans la situation où il se prononce sur la régularité ou le bien-fondé d’une décision, qu’elle soit administrative ou juridictionnelle, à laquelle il a participé ».
M. AGNOUX considérait que la fonction de rapporteur public n’échappait pas à ce principe dès lors que son rôle ne pouvait être réduit à un simple commentateur du litige. Selon lui c’est précisément parce qu’il a une certaine incidence sur l’élaboration de la décision juridictionnelle, que cette interdiction de cumul de fonctions s’impose.
Le Conseil d’Etat refuse toutefois de suivre son rapporteur en retenant un autre raisonnement. Il relève en effet que si le rapporteur public participe à la fonction de juger, il ne fait pas partie de la formation de jugement et n’assiste pas au délibéré. Par conséquent, un rapporteur public ayant conclu sur une affaire en première instance peut en appel, présenter ses conclusions sur la même affaire sans entacher l’arrêt d’une irrégularité tenant à sa partialité dans le litige.
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